II. 2. Le problème des retraites en France
Philippe BERNHEIM Date de création : 19/10/2017Date de révision : 05/09/2021Juin 2021
2013 et 2014 avaient été marquées en France par de nouvelles réformes des retraites ayant un triple objectif : ramener progressivement le système déficitaire vers l’équilibre, assurer sa pérennité économique sur le long terme, répartir équitablement les efforts nécessaires dans le cadre de la solidarité nationale. Fin 2019, une nouvelle réforme avait été annoncée pour d’une part assurer à nouveau la pérennité du système de retraites dans son ensemble, d’autre part le rendre plus équitable en surmontant l’obstacle résultant de l’actuelle hétérogénéité des régimes de base et complémentaires. Le projet de loi, adopté en première lecture à l’Assemblée Nationale, paraît devoir être en définitive abandonné.
L’enjeu de cohésion sociale se double donc d’un enjeu économique qu’illustre le montant total des pensions versées, 338 milliards d’euros en 2020, soit 14,7% du PIB de la France (contre seulement 11,7% en 2002 et 13,8% en 2019). L’augmentation du poids des pensions par rapport au PIB en 2020 est cependant la conséquence conjoncturelle de la baisse du PIB du fait de l’épidémie du Covid 19. Le taux des retraites par rapport au PIB est le plus élevé de l’OCDE après celui de l’Italie (16,7% en 2017), supérieur à celui de l’Allemagne (11%), ou à celui de la Suède (10,3%) en 2017.
Fruit de l’histoire sociale, de choix effectués à des époques différentes, de mesures successives destinées à mieux protéger le pouvoir d’achat des futurs retraités, le système français en vigueur en 2021 est d’une grande complexité, mais s’est avéré longtemps efficace ; il est caractérisé par :
- des mécanismes de base multiples (régime général et régimes spéciaux) et à règles de fonctionnement hétérogènes
- des régimes complémentaires obligatoires, principalement inter professionnels, et gérés par les partenaires sociaux
- la faible part des mécanismes de capitalisation (dont le principal est la retraite additionnelle de la fonction publique)
- l’existence de droits familiaux variables suivant les régimes (majoration des droits, possibilité de cessation anticipée de l’activité, périodes consacrées à élever des enfants pendant lesquelles les cotisations sont prises en charge par la collectivité, réversion partielle de la pension en cas de veuvage…)
- des mécanismes de solidarité qui représentent environ 10% des montants versés (minima de pension, compensation des accidents de la vie et de périodes de non activité)
- une épargne retraite encouragée mais encore faible, largement inférieure à celle utilisée pour l’investissement immobilier [1| (voir fiche n°3)
- des résultats dans l’ensemble satisfaisants au niveau du pouvoir d’achat
- une situation financière précaire et qui risque, à défaut de réformes et au-delà des difficultés conjoncturelles de 2020/2021, de devenir problématique pour les finances publiques pendant de nombreuses années, notamment jusqu’à l’extinction de la majeure partie de la génération du baby boom, vers 2035/2040..
Les données essentielles (2)
– Le financement des retraites provient pour 80% de cotisations patronales ou salariales, pour 12% de l’impôt et le solde de transferts (depuis l’assurance chômage, la branche famille…) . Les ressources provenant du travail représentaient 89,5% du total en 2020, celles provenant des revenus du capital 7%, celles provenant de la consommation 3%, le solde étant procuré par la CSG sur les revenus de remplacement.
– Le pouvoir d’achat des retraités est actuellement en moyenne légèrement supérieur à celui de la moyenne générale de la population, tout en étant un peu inférieur au revenu moyen des actifs ; l’INSEE l’évaluait, en 2018, à 2101 euros par mois et par unité de consommation (foyer) et à 102,9 % de celui de la moyenne de la population. Ce montant moyen masque cependant de fortes disparités (3) : les femmes en particulier sont sur représentées parmi ceux qui ont les plus faibles pensions, cumulant souvent carrière incomplète, faible qualification ou absence de diplôme, et bas salaire pendant leur vie professionnelle (4) ; les retraites agricoles sont nettement inférieures à la moyenne, celles des régimes spéciaux souvent nettement supérieures. Il faut souligner que les retraités ont en moyenne davantage de revenus patrimoniaux que les actifs (350 euros par mois en moyenne, montant qui tend à diminuer en raison de la baisse des taux de rémunération de l’épargne), ce qui contribue positivement à leur pouvoir d’achat, mais aussi à une plus grande disparité des situations. Une partie des retraités perçoit des revenus d’activité ou des prestations sociales, ce qui explique l’écart avec le montant moyen net des pensions, 1537 euros par mois. Mais le taux de 102,9% devrait progressivement diminuer du fait de la limitation de la revalorisation des pensions, des hausses de contributions sociales ainsi que de la baisse des revenus du patrimoine, et passer au-dessous du revenu moyen de la population vers le milieu des années 2020.
– La durée moyenne de la retraite n’a cessé de croître avec l’espérance de vie (5) jusqu’ aux toutes dernières réformes ; elle est de 19 ans pour la génération 1920, de 25 ans pour la génération 1950 ; le recul de l’âge de départ à la retraite la fera reculer à 24 ans pour la génération 1955, mais en l’absence de nouveau recul de l’âge effectif de départ à la retraite, elle aurait été de 25 à 26 ans pour la génération 1975. En l’état des prévisions relatives à la mortalité, elle devrait à nouveau s’allonger pour les générations suivantes, tout en étant impactée légèrement à la baisse par le Covid 19.
– La durée moyenne d’activité validée, essentielle pour le financement d’un système de retraite par répartition, a quant à elle baissé : de 39 années pour la génération 1960 (qui a le « pic de durée »), elle serait tombée suivant les prévisions à 36 ans pour la génération 1975 en l’absence de réformes. En 2018, on comptait seulement 1,7 cotisant pour 1 retraité, contre 2,01 en 2005. Cela a conduit à relever l’âge de départ à la retraite et à allonger la durée de cotisation pour pouvoir bénéficier d’une retraite à taux plein dans le régime général (43 ans pour la génération 1973), tout en prenant des mesures de justice sociale au profit des salariés ayant commencé à travailler tôt (carrières longues), des handicapés et des personnes ayant exercé des tâches considérées comme pénibles (6). Dans le privé, l’âge moyen de départ effectif à la retraite était de 62,5 ans en 2017. Malgré cela, en l’absence de réformes, le ratio pourrait tomber à 1,3 cotisant pour 1 retraité en 2070 en supposant un passage à 64 ans de l’âge moyen de départ à la retraite en 2040 à législation inchangée, du fait notamment de l’allongement de la durée de vie ainsi que d’une baisse de la natalité (estimée à 1,8 enfant par femme), compensée seulement en partie par l’immigration. Il y aurait alors 23 millions de retraités pour environ 30 millions de cotisants.
– Le système a connu dans les années 2000 un déficit chronique, qui a atteint 0,3% du PIB en 2010, et qui se serait aggravé sans les mesures nouvelles. Les réformes accomplies depuis 2010 ont permis d’enrayer la dérive des régimes de base grâce à l’allongement de la durée de cotisation pour obtenir une pension à taux plein et à une hausse des cotisations. Les mesures adoptées ayant provoqué un recul effectif de l’âge moyen de départ à la retraite, le solde de la branche Vieillesse du régime général aurait dû être positif en 2019 (+0,7 milliard d’euros), mais aura été en déficit du fait des mesures gouvernementales affectant les recettes sans compensation. Dans le même temps, le déficit du Fonds de Solidarité Vieillesse (FSV, qui finance des mesures de bonification et les cotisations pour les chômeurs) a d’abord été légèrement réduit, à 2,9 milliards d’euros en 2013, mais a commencé à remonter à partir de 2014 (3,5 milliards d’euros), celui des autres régimes s’élevant à 1,1 milliards d’euros. Après une régression temporaire, il est remonté à 2,9 milliards d’euros en 2020 et est estimé à 2,4 milliards d’euros en 2021 (7). La crise sanitaire de 2020 a conjoncturellement propulsé le déficit du système à 18 milliards d’euros, conséquence d’une forte chute des ressources tandis que les dépenses ne diminuaient que faiblement, représentant 0,8% d’un PIB lui-même en diminution. Conséquence de la crise, ce taux devrait se stabiliser dans les prochaines années autour de 14% du PIB, soit à un niveau un peu supérieur à celui d’avant crise, en intégrant une baisse de l’espérance de vie à 60 ans de 0,3 an du fait de l’épidémie.
Indépendamment du déficit, les réserves nettes du système s’élevaient fin 2019 à 155 milliards d’euros. La crise sanitaire les a fait fondre à 70 milliards d’euros (dont 26,3 milliards d’euros pour le Fonds de Réserve des Retraites, compte tenu d’une part des dettes de la CADES du fait des retraites s’élevant à 89 milliards d’euros).
– La situation financière des régimes complémentaires ARRCO et AGIRC est fragile, surtout pour ce dernier qui, sans réforme, aurait épuisé ses réserves en 2018 et n’aurait plus été en mesure de maintenir le niveau des pensions versées (8). L’accord du 17 novembre 2017 a institué un régime AGIRC/ARRCO à compter du 1er janvier 2019 et assuré sa pérennité ; toutefois, les pensions versées dépendant de la croissance économique, actuellement faible, le taux de remplacement devrait diminuer.
– Les régimes spéciaux pour les fonctionnaires, les agents des collectivités locales et des établissements hospitaliers, les personnels de certaines professions (industries électriques et gazières, ouvriers d’Etat, mineurs, marins) ou de certains établissements (SNCF, RATP, Banque de France, Opéra de Paris, Comédie française) couvrent au total 20 % des actifs et se caractérisent notamment par une intégration aux comptes de l’Etat ou des entreprises concernées ; ils pèsent sur les comptes de l’Etat, qui directement ou indirectement doit contribuer à leur équilibre (9). Les subventions d’équilibre correspondent notamment à plus de 60 % des dépenses à la SNCF et à la RATP et à 82 % des dépenses dans le cas du régime minier. Les régimes agricoles, du fait d’une démographie très déséquilibrée, dépendent largement de transferts et des taxes pour leur financement. Les cotisations du régime des électriciens et gaziers ne couvrent que 43% des dépenses, le solde provenant principalement des contributions à la charge des usagers.
– La dette sociale, financée essentiellement par l’emprunt, était de 216 milliards d’euros fin 2017 (10), Pour l’amortissement de cette dette, la CADES bénéficie de trois sources de recettes, qui se sont élevées respectivement en 2017 à 7,2 milliards d’euros pour la CRDS, 7,9 milliards d’euros pour une part de la CSG et 2,1 milliards d’euros pour la contribution de Fonds de Réserve des Retraites. La dette subsistante devait être totalement remboursée fin 2024, mais la crise sanitaire de 2020 a provoqué un déficit considérable de la sécurité sociale, entrainant un transfert vers la CADES de 136 milliards d’euros de dette sociale nouvelle à amortir, dont 89 milliards du fait des retraites à financer.
Les perspectives
Les générations du « baby-boom » (générations de plus de 825 000 naissances annuelles entre 1946 et 1973), qui ont généré des excédents de ressources alors que les « classes creuses » partaient à la retraite, menacent de générer des déficits importants jusque vers 2035-2040 du fait du « papy-boom »; ce déficit pourrait régresser ensuite, malgré la baisse de fertilité (11). Le niveau du déficit dépendra en outre fortement de la croissance économique. Pour 2025, date charnière d’entrée en application de la réforme envisagée avant la crise sanitaire par le gouvernement, le COR prévoyait alors un déficit se situant entre 7,9 et 17,2 milliards d’euros.
Le déficit du système, ainsi que les subventions d’équilibre au profit de certains régimes spéciaux, sont financés par la dette sociale ou par l’Etat; or ce dernier, loin d’équilibrer son budget, doit lui-même s’endetter de manière croissante, Cela revient à constater que globalement les retraites sont financées pour une part non négligeable par endettement public. Même si en 2021 les taux d’intérêt sont bas, voire par moment négatifs, le poids de cette dette constitue directement ou indirectement une épée de Damocles pour le système.
La survie du système actuel demeure donc menacée, imposant sans cesse des réformes, dont la complexité a trois causes :
- la nécessité de choix douloureux pour tout ou partie des Français
- l’absence de progression suffisante des revenus d’activité grâce à la croissance, qui permettrait d’absorber plus aisément les efforts demandés
- l’impossibilité de bouleverser brutalement le système actuel, même si dans certains de ses aspects il peut sembler à bout de souffle ; un changement des mécanismes de solidarité (12) ne sera possible que dans la longue durée, avec des mesures de transition.
Conclusion
Les facteurs déterminant pour la survie du système seront :
- A long terme, le retour à une croissance plus forte, en raison de ses effets bénéfiques sur l’emploi et la productivité, ainsi que sur les cotisations.
- A court terme, des mesures nouvelles permettant de rétablir progressivement l’équilibre financier du système à travers ses multiples régimes tant qu’ils subsisteront, sans provoquer dans le même temps une dégradation de celui de l’Etat.
- En permanence, un traitement équitable de chaque génération au risque, dans le cas contraire, d’une perte de crédibilité du système, voire de son rejet. La loi du 20 janvier 2014 a posé le principe de « contributions réparties équitablement entre les générations ».
A défaut d’un rééquilibrage durable et largement accepté, une refonte du système devient inéluctable, impliquant de nouveaux principes de solidarité et sans doute l’obligation pour chacun de trouver par lui-même, à travers son épargne, les moyens de mieux défendre son pouvoir d’achat pendant toute sa retraite. Les dispositions de la « Loi PACTE » du 22 mai 2019 réformant l’épargne retraite s’inscrivent dans cette logique. Le report probable au-delà de la pandémie de la Covid 19 de toute réforme ne change rien à ce constat.
Le projet gouvernemental 2020 de réforme
Projet de loi de janvier 2020 adopté en 1ère lecture par l’Assemblée Nationale
Le projet de loi adopté en Conseil des ministres le 24 janvier 2020 vise à réformer profondément le système de retraites. Après une adoption en 1ère lecture à l’Assemblée Nationale, son examen au parlement a été interrompu avec la crise sanitaire du Covid 19.
Fondamentalement, il a comme objectif de faire converger progressivement et sur 20 ans au maximum les 42 systèmes existants (régimes de base et régimes complémentaires) vers un système universel de retraite par points. A la cible, il sera mieux adapté que le système actuel aux mobilités multiples et aux changements de statut (salarié, fonctionnaire, travailleur indépendant…) en cours de carrière, du moins à l’intérieur du pays.
On se reportera à l’annexe de la présente fiche pour les caractéristiques, les avantages et les inconvénients d’un régime par points. Système de retraite par répartition, basé sur la redistribution aux retraités des ressources principalement issues de leurs cotisations pendant l’activité, il implique fortement les futurs retraités au niveau de leur durée effective d’activité, facteur déterminant de leur future pension.
Sous réserve de dispositions particulières applicables à certaines catégories et des dispositions transitoires pour le passage du système actuel au système « universel », les règles s’appliquent à toutes les générations (à la différence du régime en comptes notionnels qui, comme en Suède, considère de manière distincte chaque génération, en fonction de son espérance de vie).
La compensation éventuelle des aléas de la vie ou de situations jugées inéquitables ne peut provenir que de la mise en œuvre de mécanismes spécifiques de financement.
Mise en œuvre du régime par points et calendrier de convergence des 42 régimes existants
L’âge légal permettant de faire valoir ses droits à la retraite restera fixé à 62 ans, sous réserve des situations particulières (voir infra).
L’entrée dans le système universel s’effectuera par étapes entre 2022 et 2037.
- Les salariés nés en 2004 ou postérieurement entreront immédiatement dans le système universel (à compter du 1er janvier 2022).
- Les salariés nés avant 1975 n’entreront pas dans le système universel et achèveront leur carrière professionnelle dans le cadre de leur(s) régime(s) actuel(s) ; il en sera de même pour les salariés nés à partir de 1975 mais bénéficiant de dispositions dérogatoires d’une durée de 15 ou de 20 ans (régimes spéciaux, carrières longues, carrières comportant des périodes reconnues de pénibilité ou d’activités dangereuses).
- Les autres salariés, nés entre 1975 et 2003 basculeront dans le système universel au plus tard au 1er janvier 2037, avec conversion en points de leurs droits acquis au 1er janvier 2037 (le moment de la conversion restant à préciser). La conversion se ferait sur la base des conditions applicables dans le régime actuel lors de la fin de carrière (par exemple : salaire des 6 derniers mois dans la fonction publique et dans les régimes spéciaux ayant la même règle, salaire des 25 dernières années au prorata de la durée de carrière déjà effectuée dans le secteur privé).
Les cotisations dans le système universel s’appliqueront à chaque heure travaillée et donneront un nombre de points fixé sur la base d’un barème unique. Les cotisations (taux de base : 28,12%) seront à 90% créatrices de droits et à 10% non créatrices de droits au profit de la solidarité. Il a été évoqué un barème suivant lequel 10 euros cotisés donneraient droit à 1 point, lequel donnerait droit à un montant initial annuel brut de 0,55 euro de retraite. Ce montant serait révisé annuellement suivant l’évolution du revenu moyen par tête calculé par l’INSEE (et non plus des prix).
La prise en compte de situations particulières et la mise en œuvre de mécanismes de solidarité
Dans le cadre du système universel, la prise en compte de mesures particulières (possibilité de départ à la retraite avant l’âge légal normal, compensation de périodes de chômage ou de handicap, mesures en faveur des familles…) implique l’attribution de points dont le financement devra être trouvé (prise en charge par l’Etat, ou par les entreprises concernées, ou encore par la solidarité des cotisants).
Les mesures suivantes ont été annoncées :
- Maintien des âges actuels permettant un départ à la retraite pour les fonctionnaires et agents publics ou privés exerçant des activités dangereuses (militaires, policiers, pompiers, personnels de l’administration pénitentiaire, douaniers, contrôleurs aériens…), physiquement très exigeantes (danseurs de l’Opéra), ou pénibles avec fortes contraintes (personnels du secteur des transports..) ainsi que pour les travailleurs handicapés ou exposés à l’amiante, et pour les assurés invalides ou inaptes (pour ces dernières catégories, âge de départ légal spécifique et âge d’équilibre coïncideront) ; le régime pour les marins fera l’objet d’une ordonnance.
- Maintien de l’âge de départ à 60 ans pour les personnes ayant travaillé au moins 42 années à cet âge.
- Possibilité de départ à la retraite anticipé, de 2 ans au maximum, pour les personnes ayant exercé pendant tout ou partie de leur carrière des métiers qualifiés de pénibles, donc avec un âge légal de départ à partir de 60 ans.
- Majoration de 5% pour chaque enfant élevé à partir du premier et majoration supplémentaire de 2% pour le 3ème enfant (majorations partageables entre les parents).
- Points supplémentaires pour les aidants (sur la base du SMIC) et pour les personnes en arrêts de maladie supérieurs à 30 jours dans l’année (calculés sur la base du revenu de l’année précédente).
- Points de solidarité au titre des périodes de maternité, d’interruption de carrière totale ou partielle pour élever un jeune enfant, de chômage indemnisé, d’invalidité ; des dispositions spécifiques sont prévues pour les périodes de service civique, de stage rémunéré, d’apprentissage ou d’études supérieures (rachat de points à prix réduit).
- Dispositions spécifiques pour certaines professions (mannequins, artistes, journalistes… dont le taux de cotisation demeurera transitoirement, et au plus pendant 15 ans, inchangé, avec compensation par l’Etat du manque à gagner du système) et dispositions transitoires pour les catégories actives de la fonction publique.
- Possibilité à compter du 1er janvier 2022 pour ceux qui continuent à travailler après le départ à la retraite à l’âge d’équilibre (ou le cas échéant à l’âge d’équilibre spécifique à leur profession) de cotiser et de bénéficier de points supplémentaires au titre de leur revenu d’activité (sous réserve des règles particulières applicables aux exploitants agricoles).
- Pension minimale égale à 85% du SMIC net à partir de 2025 pour toute personne ayant une carrière complète (516 mois de cotisation), et d’au moins 1 000 euros en 2022.
Mais d’autres mesures spécifiques devront être mises en œuvre pour éviter l’effondrement des pensions de plusieurs catégories de salariés, ou bien l’application de cotisations difficilement supportables pour certains assujettis :
- Fonctionnaires et agents du secteur public (agents de la SNCF, de la RATP ou de la Banque de France…) dont la pension est calculée sur la base du traitement moyen des 6 derniers mois d’activité ; la prise en compte des primes dans l’assiette des cotisations ne suffirait pas dans tous les cas où ces primes sont faibles (enseignants notamment, pour lesquels des mesures d’augmentation des rémunérations devraient être déterminées par une ordonnance, dont la promulgation est pour le Conseil d’Etat une condition de l’entrée en vigueur de la loi sur le système de retraites; agents de la SNCF et de la RATP pour lesquels le calcul des points s’appliquerait à partir de la rémunération des 6 derniers mois d’activité) ; le projet de loi pose le principe de la prise en charge des dérogations par les employeurs.
- Membres de certaines professions libérales, dont le taux de cotisation sur les revenus est de l’ordre de la moitié du taux applicable aux salaires du secteur privé (total salariés et employeurs), ce que permettent jusqu’à présent une situation démographique très favorable du régime spécial (en 2017, chez les avocats il y avait 4,2 cotisants pour 1 retraité, contre 1,7 salarié pour 1 retraité du régime général et 0,55 actif pour 1 retraité à la SNCF) et l’existence d’importantes réserves ; si le régime sera celui des professions indépendantes, la hausse des cotisations pourrait être compensée par une baisse de la CSG de telle sorte que l’effort contributif demeure quasi inchangé ; de plus certains dispositifs complémentaires existants pourraient être conservés, avec un régime fiscal et social déterminé par une ordonnance.
- Pour les professions indépendantes (professions libérales, artisans, commerçants, agriculteurs), le projet de loi prévoit un taux de cotisation égal à celui global applicable aux salariés jusqu’à 1 PASS (environ 40 000 euros), puis un taux égal à celui des salariés (hors part employeurs) entre 1 PASS et 3 PASS (environ 120 000 euros).
En cas de décès dans un couple marié (et non pacsé), le conjoint survivant non remarié d’un bénéficiaire du régime universel aura droit à une pension égale à 70% de la pension totale du couple avant décès, à partir de l’âge de 55 ans. Des dispositions spécifiques seraient prévues pour les ex conjoints divorcés.
L’équilibre financier du système universel de retraite
La recherche d’un équilibre financier est indépendante du type de système de retraites ; elle se pose déjà dans le cadre du régime général actuel et plusieurs régimes spéciaux sont plus ou moins largement financés grâce à des subventions de l’Etat (SNCF, RATP, Opéra de Paris…) ou d’une entreprise (EDF).
L’objectif est d’assurer l’équilibre du système retraites à court terme, à partir de 2027, ainsi que dans la durée, alors que le COR prévoit à l’horizon 2025 un déficit de 7,9 à 17,2 milliards d’euros.
Les prévisions à long terme du COR dans le cadre du système actuel, dans l’hypothèse d’un taux de croissance annuel de 1,3% (comme en 2019), comportent des déficits jusque vers 2050 -extinction quasi-totale de la génération du « baby- boom », puis des excédents croissants jusque en 2070. Elles n’intègrent pas encore les effets démographiques possibles d’une grande épidémie.
La recherche de l’équilibre financier est complexe, avec la superposition pendant de longues années des régimes actuels et du régime universel, la nécessité de fixer des règles de conversion en points des montants cotisés avant le basculement dans le régime universel ainsi que des moyens de financement pour les nombreuses transitions potentiellement perdantes du fait du changement de mode de calcul des droits à retraite, voire des cotisations. Le bouleversement du système de retraites des fonctionnaires est un facteur important d’incertitude sur ses effets au niveau des finances publiques et du nouveau système de retraite : pour ne pas pénaliser ceux qui basculeront dans le nouveau système en cours de carrière, l’Etat devra compenser les effets du passage d’un calcul de la pension à partir de la rémunération des 6 derniers mois d’activité à un calcul basé sur les rémunérations tout au long de la carrière, par des augmentations de la rémunération, la prise en compte des primes, voire par une prise en charge des points manquants (enseignants) ; à l’inverse, il fera d’importantes économies du fait de la baisse de ses propres cotisations.
Le gouvernement a évalué à 12 milliards d’euros les ressources supplémentaires à dégager pour atteindre l’équilibre en 2027. Le projet de loi impose par la suite un équilibre du système par période de 5 ans, impliquant la prise de mesures adaptées en cas de déficit sur l’ensemble de la période considérée.
Il appartiendrait à la Caisse Nationale de Retraite Universelle (CNRU), qui devait initialement être créée fin 2020, d’assurer annuellement à partir de 2025 le pilotage financier du système universel avec comme règle d’or l’équilibre financier sur 5 années glissantes et une trajectoire prévisionnelle sur 40 ans à partir des estimations d’un comité d’experts. Son conseil d’administration, associant les partenaires sociaux, déterminerait les paramètres permettant de respecter la trajectoire financière : modalités d’indexation du point, évolution de l’âge d’équilibre, revalorisation des valeurs d’acquisition et de service du point (qui ne pourront pas baisser), taux de cotisation, produits financiers des réserves). En cas de solde dégradé, et à défaut d’apurement par le conseil d’administration de la CNRU, la loi de financement de la sécurité sociale fixerait une nouvelle trajectoire qui s’imposerait à la CNRU.
D’ores et déjà une mesure très controversée a été annoncée puis suspendue, celle d’un âge d’équilibre supérieur à l’âge légal, au-dessous duquel un malus de 5% par an serait appliqué pendant toute la retraite. L’évolution au rythme de 0,4 mois par an aurait été engagée à partir de 2021, cela afin de porter l’âge pivot à 64 ans en 2027. A cette échéance un départ à l’âge légal de 62 ans aurait donc entraîné un malus de 10% pendant toute la retraite. Tout départ après 64 ans aurait généré en revanche un bonus.
Le gouvernement avait indiqué attendre d’une conférence sur l’équilibre et le financement du système, réunissant les partenaires sociaux, (initialement prévue avant fin avril 2020), la proposition d’une ou de plusieurs mesures alternatives permettant d’atteindre cet objectif d’équilibre à l’horizon 2027, en excluant une baisse des pensions et une hausse du taux des cotisations. A défaut d’accord il prendrait lui-même des dispositions appropriées dans le cadre du projet de loi. A défaut d’élévation de l’âge légal de départ à la retraite (62 ans), il paraît difficile de ne pas passer par une augmentation de la durée moyenne d’activité.
Il a été indiqué que l’âge d’équilibre pourrait progresser à hauteur de 2/3 du gain d’espérance de vie.
Par ailleurs, les revenus professionnels au-delà de 3 PASS (environ 120 000 euros annuels) ne donneraient pas de droits à attribution de points. Mais les personnes concernées, ne cotisant plus pour la composante créatrice de droits au-delà du seuil, resteraient assujetties à la composante de solidarité, soit 2,81% sur les revenus au-delà de ce seuil. Pour compléter leurs ressources au-delà du départ à la retraite, ces personnes seraient de fait fortement incitées à constituer une épargne retraite, dans le cadre des dispositifs prévus par la « Loi PACTE » du 22 mai 2019 (plan d’épargne retraite collectif d’entreprise, plan d’épargne retraite obligatoire, plan d’épargne retraite individuel).
On ne saurait omettre de s’interroger :
- d’une part sur l’utilisation des réserves de certains régimes actuels et du Fonds de réserve des retraites (transférées au nouveau fonds de réserve du système universel) : aide à la transition pour les assujettis de ces régimes ? financement de mesures de solidarité ? maintien ou création de régimes complémentaires ?
- d’autre part sur le sort des ressources procurées par la CRDS et affectées au remboursement de la dette sociale jusque en 2024 : à partir de 2025, en l’absence de la crise du Covid 19, elles auraient été susceptibles de contribuer au financement du régime universel ou de la transition. La nouvelle explosion de la dette sociale résultant de l’arrêt partiel de l’économie pendant la crise sanitaire ne permet plus d’envisager un redéploiement de cette ressource avant de nombreuses années, alors que dans le même temps doivent être trouvées des ressources pour le financement des dépenses liées à la dépendance, dont la majeure partie deviendra de moins en moins supportable pour les personnes concernées et leurs familles.
En l’état, le projet de réforme inciterait à travailler plus longtemps – le cas échéant avec des reconversions dans certaines professions physiquement exigeantes ou pénibles, et favoriserait ceux qui ont une progression importante de leurs rémunérations tout au long de leur carrière, ainsi que ceux qui ont une rémunération voisine du SMIC ou, notamment au début de leur vie professionnelle, des heures de travail trop peu nombreuses pour être actuellement prise en compte afin de valider un trimestre.
Annexe
Les différents mécanismes de retraite par répartition
A l’opposé de l’épargne individuelle, ils reposent sur la solidarité inter générationnelle ou intra générationnelle.
Au long de leur vie professionnelle, contre des cotisations versées par eux (et souvent aussi leurs employeurs dans le cas de salariés), les bénéficiaires acquièrent des droits qui, dans le cadre de règles souvent complexes, leur permettent de bénéficier d’une pension tout au long de leur retraite. L’équilibre du régime suppose que, quel que soient les droits acquis, les ressources d’une année soient égales aux pensions à servir pendant l’année.
Ce lien entre cotisations et pensions peut exister suivant des modes différents. On peut notamment distinguer :
- les régimes en annuités
- les régimes en points
- les régimes en comptes notionnels
Les régimes en annuités
Le régime de base des salariés du secteur privé en France en constitue un exemple.
La pension dépend :
- de la durée de cotisation, se traduisant par un coefficient de « proratisation » (exemple : nombre de trimestres validés par rapport au nombre de trimestres nécessaires pour bénéficier du taux plafond)
- du salaire de référence (qui en France est la moyenne des 25 meilleurs salaires annuels dans le régime général)
- du taux de liquidation qui prend en compte des majorations ou minorations sur la base de critères de politique sociale (décote, surcote, majorations pour enfants…) par rapport au taux plein, qui lui-même correspond à une durée de cotisation ou à l’atteinte d’un âge déterminé.
Les cotisations dépendent :
- du nombre de cotisants actifs, sachant que plus ils cotisent longtemps, plus les ressources sont importantes et moins la charge des pensions est élevée ; du niveau de l’emploi, les chômeurs ne cotisant pas (ou nécessitant la prise en charge de leurs cotisations par des tiers)
- du barème des cotisations
- de l’évolution des salaires.
L’équilibre financier dépend donc de multiples paramètres, qui le rendent nécessairement instable.
Avantages
- la solidarité (inter générationnelle) qui préserve dans une très large mesure les assujettis des incidences patrimoniales des aléas de la vie
- il n’est pas sensible à l’inflation – ce qui ne signifie pas qu’il garantisse la pérennité du pouvoir d’achat puisque seule la pension est assurée
- il permet des modulations des droits en fonction des priorités de la politique sociale
- il est égalitaire à niveau de salaire et de durée de cotisation identique sous réserve des priorités clairement définies.
Inconvénients
- la vulnérabilité à l’évolution démographique qui tend à modifier l’équilibre cotisants/pensionnés
- la vulnérabilité à la conjoncture économique dont la détérioration affecte brutalement les cotisations (chômeurs, entrée retardée des jeunes sur le marché du travail, freinage de la hausse des salaires)
- des situations inéquitables (exemple : les femmes éloignées du travail pour élever des enfants, évitant ainsi des charges à la collectivité, sont doublement pénalisées par des salaires moins élevés et par des durées de cotisation plus courtes à âge de départ égal à celui des hommes)
- la difficulté à augmenter les cotisations sans nuire au pouvoir d’achat des salariés et/ou à la compétitivité de leurs employeurs.
Les régimes en points
On les trouve en Allemagne, en Norvège, en Finlande, mais aussi en France au niveau des régimes complémentaires de retraite (AGIRC, ARRCO) ainsi que dans le régime de base des professions libérales (CNAVPL).
Les cotisations versées sont transformées en points, eux-mêmes valorisés en euros (ou autre monnaie).
La pension se calcule par la formule P=N*VS où
P est le montant annuel de la pension
N est le nombre de points acquis (qui peut être modulé en fonction d’une décote ou d’une surcote)
VS est la « valeur de service » du point à la liquidation de la pension.
Cette valeur de service, comme la valeur d’acquisition (valeur du point) sont revues annuellement en fonction de la situation financière du régime et de l’inflation. Souvent existe une garantie de non diminution de la valeur de service (voire d’augmentation minimale).
Avantages
- en premier lieu les mêmes que dans le cas du régime en annuités
- une discipline financière plus forte lors de chaque réexamen annuel des valeurs d’acquisition et de service, de nature à mieux assurer la pérennité du régime
- une plus forte implication du futur retraité sur le niveau de sa pension du fait qu’il suit régulièrement les évolutions de son nombre de points acquis et de la valeur de service.
Inconvénients
- les mêmes que ceux du régime en annuité, étant précisé que si la valeur de service ne peut baisser en cas de difficulté à équilibrer le régime, la pression sera reportée soit sur les cotisants, qui devront supporter des hausses de cotisation, sans contrepartie garantie, soit en mettant en œuvre comme en Allemagne ou au Japon d’autres moyens d’ajustement.
Dans les régimes en points, la prise en compte de la solidarité (compensation des périodes de chômage, des arrêts de carrière pour élever des enfants), suppose des mécanismes externes au système ; cela peut être réalisé à l’intérieur du régime par des majorations de cotisation, ou plus classiquement par une prise en charge étatique ; ainsi en Allemagne, les mesures de solidarité supportées par l’Etat représentent environ un tiers des ressources du régime.
Les régimes en comptes notionnels
La Suède par son expérience déjà assez longue est la référence pour ce mécanisme, qui vise dans son principe à assurer l’équilibre actuariel entre cotisations versées et pensions reçues pour chaque génération.
Les cotisations versées constituent le capital virtuel du salarié (il s’agit bien d’un système par répartition).
La pension au départ à la retraite dépend :
- du capital virtuel
- de l’âge effectif du départ
- de l’espérance de vie de la génération du retraité (correspondant à son année de naissance) à cet âge de départ.
La formule de calcul de la pension est P=G*CV où
P est le montant de la pension annuelle
G le coefficient de conversion, fonction de l’espérance de vie de la génération à l’âge du départ en retraite du salarié considéré
CV le capital virtuel.
En Suède, le taux de revalorisation des pensions est indexé sur le taux d’évolution du salaire moyen.
Avantages
- bonne adaptation à l’évolution de la démographie
- solidarité au sein d’une même génération
- faible sensibilité de l’équilibre à la conjoncture économique
- égalité à niveau de salaire et de cotisations identiques.
Inconvénients
- absence de souplesse au niveau du calcul des pensions pour prendre en compte la durée de la période d’activité ou la pénibilité du travail
- absence de solidarité inter générationnelle (inhérente à un système qui repose sur la solidarité au sein d’une même génération)
- effet pro cyclique sur l’économie en cas de crise (sauf ajustements par l’Etat)
- situations inéquitables identiques à celles des autres systèmes par répartition
- non prise en compte des aléas de la vie privée ou professionnelle dont les effets sur les pensions ne peuvent être corrigés que par un mécanisme externe (en général un financement compensatoire par l’Etat, c’est-à-dire essentiellement par les impôts).
Bilan comparatif
. Le régime en annuités suppose pour son équilibre une démographie favorable (au moins la stabilité du rapport actifs/retraités), et une situation économique non dégradée. A défaut, il devient nécessaire soit d’augmenter les cotisations avec le risque de provoquer une spirale économique-sociale dangereuse, soit de diminuer les pensions au détriment du pouvoir d’achat des retraités et de la consommation, soit d’imposer l’allongement de la période de cotisation à pension constante.
. Le régime en points s’avère en fait très proche du régime en annuités. Mais il s’en différencie par une forte responsabilisation des travailleurs actifs sur leur future pension à travers les points qu’il leur faut acquérir et le rapport « valeur du point/valeur de service », dont l’évolution connue constitue un signal fort.
. Le régime en comptes notionnels est le mieux adapté à l’évolution démographique et aux cycles économiques, avec également une forte sensibilisation des actifs quant à l’intérêt financier de rester le plus longtemps possible en activité.
Tous ces régimes présentent l’inconvénient de ne pas prendre en compte la solidarité envers ceux qui ont des carrières incomplètes ; y remédier passe nécessairement soit par une forme d’assurance à travers des cotisations majorées pour tous pendant les périodes d’activité, soit par des financements étatiques.
Le bouleversement progressif des situations démographiques et économiques conduit logiquement à envisager des changements de mécanisme, notamment dans les pays ayant un régime en annuités.
Un tel changement est cependant difficile, car une alternative se présente alors :
- soit le nouveau régime (en points ou en comptes notionnels) ne s’applique qu’aux nouveaux cotisants, et l’effet ne sera perceptible qu’après plusieurs décennies
- soit il faut d’une part faire admettre le changement de paradigme, d’autre part trouver une formule équitable de valorisation des cotisations passées ou d’intégration des droits acquis.
[1] L’achat préalable de la résidence principale est cependant un moyen de préservation du pouvoir d’achat au-delà du départ à la retraite et peut donc souvent s’analyser comme un investissement en vue la retraite.
(2) Source : rapports du Conseil d’Orientation des Retraites (COR). Le dernier rapport annuel utilisé a été publié en juin 2021.
(3) Le revenu médian était de 1828 euros par mois, l’écart avec la moyenne (2101 euros) reflétant cette disparité et le fait qu’une forte majorité de retraités se situe largement au-dessous de la moyenne. 1/10 des retraités avait un revenu inférieur à 1 103 euros par mois et 1/10 d’entre eux un revenu supérieur à 3 170 euros par mois. Le taux de pauvreté (personnes ayant un revenu inférieur à 60% du revenu médian de l’ensemble de la population) était de 6,8% pour les retraités en 2016, contre 14% pour l’ensemble de la population et 19,8% pour les jeunes de moins de 18 ans.
(4) En 2020, la pension moyenne des femmes n’était que de 76% de celle des hommes, réversion incluse (63% avec les seuls droits directs); toutefois ces femmes étant plus souvent seules que les hommes, l’écart de niveau de vie était nettement plus faible. Leur durée de retraite était en moyenne de 4 ans supérieure à celle des hommes, écart appelé à se réduire essentiellement du fait des évolutions des âges respectifs d’entrée dans la retraite.
(5) En 2018, l’espérance de vie à 60 ans calculée par l’INSEE était de 23,2 ans pour un homme et de 27,6 ans pour une femme. Les projections pour 2040 portent ces chiffres respectivement à 26,2 ans et 30,1 ans. A l’horizon 2070, le rapport 2021 du COR prévoit 23 millions de retraités (16,401 millions en 2019) et 1,3 cotisant pour 1 retraité. La progression du nombre de retraités se ralentirait à partir de 2035/2040.
(6) Le compte personnel de pénibilité est entré en vigueur le 1er janvier 2015. Ce mécanisme ne pèse pas sur l’équilibre du système des retraites tant que les cotisations patronales financent les droits des bénéficiaires.
(7) Source : loi de financement de la sécurité sociale pour 2021
(8) Fin 2015, les réserves de l’AGIRC représentaient 2 mois de prestations, contre 13 mois pour les réserves de l’ARRCO et 36,3 mois pour celles du Fonds de Réserve des Retraites. Fin 2017, les réserves de l’ensemble des régimes par répartition s’élevaient à 173,3 milliards d’euros. (62,5 milliards pour AGIRC/ARRCO).
(9) Le déséquilibre démographique de certains régimes ne cesse de s’accroître (mineurs, marins). La loi de finances pour 2020 prévoit 6,2 milliards d’euros à la charge de l’Etat pour l’équilibre des régimes spéciaux : 4,2 milliards dans le secteur des transports terrestres (SNCF, RATP), 0,8 milliards pour la sécurité sociale des marins, 1,2 milliards pour les régimes des mines, de la SEITA et divers autres.
(10) Soit 5,3 % de la dette publique française fin 2017.
(11) Le FSV devrait rester constamment déficitaire dans le même temps.